DOM
2015-09-23 Meddelad i Göteborg
Klagande: Martin Wannholt, …
Ombud: Advokaten Lars Salkola
—
Motpart: Göteborgs Stad
…
Mål nr 3025-15
Överklagat beslut: Kommunstyrelsen i Göteborgs Stads beslut den 18 februari 2015, § 105
Saken: Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900)
Förvaltningsrättens avgörande:
Förvaltningsrätten upphäver kommunstyrelsens beslut.
BAKGRUND
Kommunstyrelsen i Göteborgs Stad (kommunen) har beslutat att avslå Martin Wannholts yrkande om att få nominera och anställa fyra politiska sekreterare för Samverkande göteborgare. Beslutet har huvudsakligen följande motivering. De resurser som tilldelas partierna bestäms alltid innan en ny kommunstyrelse väljs. Utgångspunkten är sedan många år en basresurs per parti samt en tilläggsresurs per mandat. Martin Wannholt vill införa en annan ordning där den kommunala demokratin enligt honom ska utgå från valteknisk samverkan eller personliga mandat istället för gängse metod och praxis som innebär att den kommunala demokratin utgår från partier. Att en valteknisk samverkan också skulle utgöra ett parti är inte förenligt med gällande lag eller praxis. Politiska sekreterare arbetar på partiväsendets grunder.
YRKANDEN M.M.
Martin Wannholt överklagar beslutet och yrkar att det ska upphävas. Han anför huvudsakligen följande. Martin Wannholt är förtroendevald och invald i kommunstyrelsen genom en valteknisk samverkan. Beslutet att inte tilldela honom politiska sekreterare strider mot likställighetsprincipen i kommunallagen eftersom övriga medlemmar av kommunstyrelsen får sådana sekreterare. Det framkommer av regeringsproposition att de politiska sekreterarna är nödvändiga för att förtroendemannaorganisationen och den kommunala förvaltningen ska fungera effektivt. En politisk sekreterare ska inte ses som ett stöd riktat till de politiska partierna. Stödet ska vara riktat till förtroendevalda oavsett partitillhörighet. En politisk sekreterare kan inte hänföras till den förvaltande eller verkställande verksamheten. Därutöver har kommunstyrelsen överskridit sina befogenheter. Beslut om politiska sekreterare är av principiell betydelse och bör därför fattas av kommunfullmäktige.
Kommunen anser att överklagandet ska avslås och anför bl.a. följande. Kommunstyrelsen har inte överskridit sin befogenhet. I kommunallagen anges att kommunen får anställa politiska sekreterare men det framkommer inte mer exakt vem som har rätten att anställa. Fördelningen av de politiska sekreterarna har lagstiftaren lämnat till respektive kommun att besluta om.
Kommunen har valt en metod som bygger på en politisk överenskommelse. Beslutet att inte anställa politiska sekreterare kan inte anses vara av så övergripande karaktär att det endast skulle få beslutas av kommunfullmäktige. Vad gäller likställighetsprincipen tar den sikte på situationer då kommunen träder i kontakt med sina medlemmar i egenskap av att vara kommunmedlemmar. Martin Wannholt träder i beslutet i kontakt med kommunen i sin egenskap av förtroendevald.
SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Varje medlem av en kommun har rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten (lO kap. l § första stycket kommunallagen).
En kommuns beslut ska upphävas, om
1. det inte tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen,
3. det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller
4. beslutet strider mot lag eller annan författning
Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe (lO kap. 8 § kommunallagen).
Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § kommunallagen).
Kommuner får anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet ( 4 kap. 30 § kommunallagen).
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt får kommunen, främst
1. mål och riktlinjer får verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer,
6. grunderna får ekonomiska förmåner till förtroendevalda,
7. årsredovisning och ansvarsfrihet,
8. folkomröstning i kommunen eller landstinget, och
9. extra val till fullmäktige (3 kap. 9 § första stycket kommunallagen).
Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna (3 kap. 10 § fårsta stycket kommunallagen).
Av äldre förarbeten framkommer bl.a. följande rörande frågan om vilka ärenden som kan anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kommunfullmäktiges beslutanderätt gäller beslut av mera grundläggande natur eller mera generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande (prop. 1973:90 s. 231).
Den uppräkning av exempel som görs i kommunallagen 3 kap. 9 § är inte uttömmande vilket innebär att det finns exempel på annat som ligger inom kommunfullmäktiges beslutsområde (prop. 1990/91:117 s. 157).
Förvaltningsrättens bedömning
Allmänt om laglighetsprövning
Förvaltningsrättens prövning i detta mål är begränsad till en prövning av om det överklagade beslutet har tillkommit i laga ordning eller om beslutet är olagligt enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 §kommunallagen. Förvaltnings-rätten får inte pröva det överklagade beslutets lämplighet i allmänhet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. Det är Martin Wannholt som ska visa att beslutet är olagligt enligt någon av grunderna i l O kap. 8 § kommunallagen.
Allmänt om politiska sekreterare
I kommunallagen klargörs att en kommun har rätt att anställa politiska sekreterare. Deras syfte ska vara att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. Reglerna tillkom på 80-talet eftersom politiska sekreterare ansetts vara en otillåten form av kommunalt partistöd (jmf. RÅ 80 2: l samt prop. 1982/83: 132). Att en kommun får anställa politiska sekreterare innebär dock inte i sig någon formell rätt att tilldelas sådana sekreterare. Varken av kommunallagen eller av förarbeten framkommer något närmare rörande en eventuell rätt till politiska sekreterare. Sammantaget innebär detta att det är upp till den enskilda kommunen att bestämma om och i så fall i vilken omfattning som politiska sekreterare ska anställas.
Martin Wannholt har i sitt överklagande anfört huvudsakligen två olika grunder får att beslutet ska upphävas. Dels är det fråga om beslutet står i samklang med likställighetsprincipen, dels om kommunstyrelsen överskridit sin befogenhet och beslutat i en fråga som egentligen borde ha beslutats av kommunfullmäktige.
Har kommunstyrelsen överskridit sina befogenheter?
Förvaltningsrätten berör först frågan om kommunstyrelsens befogenhet att besluta i frågor om politiska sekreterare. Frågan i målet är därmed om kommunstyrelsens beslut att inte tilldela politiska sekreterare till Martin Wannholt istället borde ha fattats i kommunfullmäktige.
Beslut av mera grundläggande natur eller med mer generell räckvidd ska, tillsammans med beslut där det politiska momentet är avgörande, normalt fattas i kommunfullmäktige. Förvaltningsrätten har sedan tidigare konstaterat att politiska sekreterare är ett frivilligt åtagande som en kommun inte nödvändigtvis måste tillhandahålla. Om en kommun vill tillhandahålla politiska sekreterare kan det dock vara viktigt att klargöra vilka villkor som ska gälla för att tilldelas sådana sekreterare.
I förarbetena har bl.a. följande omnämnts i frågan.
Vad gäller frågan om inrättande och tillsättning av tjänster som politiska sekreterare är det kommunfullmäktige som beslutar om inrättande av sådana tjänster. I praktiken innebär detta endast en formell bekräftelse på vad de politiska partierna kommit överens om vid de förhandlingar som sker då resultatet av valet till kommunfullmäktige står klart. När det sedan gäller vem som ska besätta tjänsterna förutsätts det att de partier som har tilldelats tjänster har fri nomineringsrätt. Det formella beslutet om tillsättning tas därefter på delegation från kommunfullmäktige av personalorganet eller annat behörigt organ (prop. 1982/83:132 s. 13-14).
Vidare noterar förvaltningsrätten att Göteborgs kommun yttrade följande i sin remiss med anledning av samma proposition.
Den föreslagna lagen uttalar sig inte om att särskilda befattningar för politiska sekreterare ska inrättas eller om vilken kommunal instans som ska inrätta sådana befattningar. Kommunen förutsätter att det ska ankomma på kommunfullmäktige, som bl. a. har att ta ställning till frågan om partistöd och förtroendemannaarvoden, att inrätta befattningarna. Kommunfullmäktige kan därefter uppdra åt exempelvis kommunstyrelsen att fatta beslut om anställning (prop. 1982/83:132 s.50).
Det förefaller således ha varit både lagstiftarens och kommunens intention att grundläggande beslut om politiska sekreterare ska fattas i kommunfullmäktige. Förvaltningsrätten ansluter sig till bedömningen att beslut om att inrätta system med politiska sekreterare tillsammans med eventuella riktlinjer för ett sådant system är frågor av en sådan grundläggande natur som bör beslutas av kommunfullmäktige.
Av underlagen i målet framkommer emellertid att kommunfullmäktige i Göteborg varken fattat något grundläggande beslut om att inrätta system med politiska sekreterare eller beslutat om någon form av riktlinjer för tillsättandet. Inte heller har beslutsrätten i dessa frågor delegerats. I sitt beslut anför kommunstyrelsen istället att beslutet grundas på gängse metod och praxis för tilldelning av resurser.
I frånvaro av ett grundläggande beslut avseende inrättande, regler eller riktlinjer för politiska sekreterare gör förvaltningsrätten bedömningen att kommunstyrelsens beslut angående Martin Wannholts yrkande om att tilldelas politiska sekreterare istället borde ha fattats i kommunfullmäktige. Eftersom kommunstyrelsen därigenom får anses ha överskridit sin befogenhet är det överklagade beslutet olagligt. Överklagandet ska därför bifallas på så vis att beslutet upphävs. Då beslutet upphävs på denna grund saknas det anledning för förvaltningsrätten att närmare beröra frågan om beslutet står i samklang med kommunallagens likställighetsprincip.
Marie-Louise Kraft
Chefsrådman
I avgörandet har även de särskilda ledamöterna· Gunilla Hasewinkel och Anders Ramhult deltagit.
Föredragande jurist har varit Philip Aspholm.